夏子清：城市更新要做好顶层设计

2021河北省城市更新论坛系列报道（二）

　　3月27-28日，为探讨河北省城市更新的新趋势，由河北省城市建设投融资协会、和君商学院主办，河北省住宅与房地产业协会、河北省市政工程协会、河北省物业管理行业协会协办的“2021河北省城市更新高峰论坛”圆满召开，全联房地产商会城市更新和既有建筑改造分会秘书长夏子清在论坛中提出，要规范城市更新的分类内容，合理应用政策性银行贷款的杠杆，做好顶层设计。

　　夏秘书长致辞如下： 

　　全联房地产商会城市更新分会是2017年成立，截止到今天刚好是4年的时间，4年的时间内，2017,2018年这个行业，我们刚成立的时候，面临许多的困难和问题，到今天，问题和困难依然存在，由于2019年以后，这个行业对城市更新的一些认知，还有包括政策的陆续出台，其实也在推动这个行业的发展。

　　这几年的基本感受，城市更新确实不是一个传统的产业，但是对大家又不是很陌生，其实我们的城市一直在更新过程中，只不过是作为一项国家战略层面的问题，从去年开始，有一些大政策的出台，这个对行业的整体发展非常有利，十四五规划指出要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。城市更新作为一个国家战略层面的重要工作，也是城市发展转型的一个方向，那么在当前国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的经济模式下，城市更新因其自身内嵌的经济社会环境目标与内核要素高度契合，由此成为了我国新经济形势下，重塑城市产业结构，提升消费水平，改善人居环境，推动城市向内涵式发展转型的一个重要的路径。

　　目前，深圳，上海，广州等地是先行探索的区域，在体质建设，政策规划等方面已经形成了引领。通过梳理，我们不难看出，目前已经设立城市更新机构的城市主要集中在珠三角一带，如深圳，东莞等，这些城市由于种种原因，并不是建成最早的，反而建成期是相对较晚的，城市面貌需要一个进步更替提升的一个时期。深圳是2015年成立了城市更新和土地储备局，东莞是2017年成立了城市更新局，上海是2020年成立了上海城市更新中心，这些城市也在加快完善政策法规体系，深圳出台了全国首部城市更新的地方立法，这就是深圳经济特区城市更新条例，广州市也加大了工作力度，新一轮城市是1+1+N，政策体系逐渐成型，上海是出台的支持政策，支持城市更新模式逐渐从拆改留改向了留改拆，由于存在认知、认识、政策、资金、管理等方面的局限，当前我国城市更新处于一个初步发展的阶段，虽然空间发展巨大，但仍然面临着提高整体社会认知水平，尊重其独特的发展规律，对更新模式，准确分类，完善政策和管理体制机制，加强金融资本支持等问题。

　　举个例子，去年这个时间，我们也和新华社做了一个内参，当时提到，希望城市更新从国家层面有引导政策，因为确实城市更新和其他的产业存在一个很大的差异，未来需要因城施策，甚至是一个项目一个政策，处在这样的一个申请流程，我们也梳理了最近几年的一些研究成果，从以下几个方面，跟大家分享一些粗浅的认识，首先我们要充分认识城市更新的一个紧迫性和一个长期性，从下面四个方面，第一，城市更新是推动城市高质量发展的必然要求，众所周知，这些年城市建设是扩张式的发展，我们也看到，2012年以后，全国第三产业增加值超过了第二产业，这种摊大饼式的城市发展模式已经不适用于城市发展的新要求，未来随着人口红利的衰减和新增建设用地资源的日益减少，改变传统外延扩张式的城镇化发展道路已经迫在眉睫，急需通过城市更新优化城市空间结构，提升城市功能，改善城市人居环境，探索出一条内涵式提升式的，高质量的城镇化的一个发展途径。

　　其次，城市更新的是坚定实施扩大内需战略的一个重要路径。目前国际的环境，大家有目共睹，一个城市是扩内需，补短板，增投资促消费，建设强大的国内市场，也是我们一个重要的载体和市场，那么城市建设是现代建设的一个重要引擎，是构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局的一个重要支点。根据我们住建部2020年的统计数据，全国共有老旧小区16万个，社区居民4200万户，建筑面积约40亿平方米，具体投资额，其实大家有不同的意见，有的说40000亿，有的是统计口径，都是一个估算，所以在这也不去统计，每个机构或者每个人都会有自己的看法。第三点，城市更新是推动城市发展建设方式转型的一个重要的一个途径。目前我国城镇化率现在已经到了60%，已经进入了城镇化快速发展的中后期阶段。城市更新与传统的城市扩张方式发展不同，是在传承中求变革，可以实现城市功能环境的全面的提升，也是在创新中求效益，以实现城市发展的新旧动能的转换。所以成功的城市更新不是城市的大拆大建，而是在保持原有的城市机理和文化中通过生态修复，城市修补，产业升级，实现城市空间再富农，使城市在传承中求发展。所以，我们觉得城市更新至少应该是两个层面，一个是物理空间的更新，还有一个就是产业的迭代升级和产业的内容的一个植入。最后，基于这个城市发展，我们认为城市更新是城市发展的一个永续的一个主题。

　　城市更新是一座城市，应该是说与生俱来的本质，虽然这么多年，我们并没有提过多的城市更新这几个词，但是其实我们的城市一直在生长，也一直在更新。那么城市更新不是一个突击性的城市的发展任务，而是当前乃至今后永远的一个城市发展的一个工作重心，也是城市发展的一个新常态。那么随着时代的变迁，产业结构的调整，科学技术的进步，那么城市必然处于一个动态发展过程当中，这就要求，随着城市空间内外部环境相应的变化，用新理念新文化核心技术来注入新的内容与时俱进的开展城市更新工作，激发城市活力。这就是第一点，我想城市更新应该是既具有紧迫性，同时也具有一个长期性。

　　第二大点认识，我们通过这几年，也想从几个存在的问题正确认知一个城市更新，首先就是要规范城市更新的分类内容，目前，我国尚未对城市更新的内涵和外延进行一个官方的科学界定，目前也没有一个约定俗成的，也没有一个官方的说法，住建部的呢，就是我们去年王部长也提出来八大任务，国家发改委，提出来的是三旧一老，就是三旧一村，这村就是城中村。

　　去年在我们做的内参里，我们也按照城市的发展逻辑，把城市更新考虑分为三类，为什么要去给他分类，主要也就是考虑到未来，我们如何对不同的城市更新类型提不同的建议，包括我们的一些政策，如何去实证，首先我们觉得城市更新，第一类就是拆出重建类，这一类未来，可能我们看到的，其实城市更新在国内的第一发展阶段，就像深圳，广州，他的拆除重建，包括我们上一个十一五十二五到这个十三五的这种棚改，这个大面积的，其实也是属于城市更新的这种范畴，那么未来，由于我们这个房屋的质量寿命等问题，虽然不是大拆大建，肯定还会有一些点状的工地，所以拆出重建类的肯定还是我们城市更新存在的一个类型。

　　第二类，就是这个有机更新类的。那么对区域内原有的建筑基本保留，那么改变或不改变原有的这种功能只有使少量更新的，如北京的798，首钢元，像成都的宽窄巷子，广州的这个永兴访等等，那么这些，可能是未来我们城市更新里边存在着这个最量大面广的这个一部分，也是特别有活力的一部分。第三类，就是综合整治类的，这一类基本不涉及到房屋拆建项目，主要通过整治改善保护活化，完善基础设施，实现环境美化，配套升级更新。就比如说我们的老旧小区改造一些市政配套和我们的这种新生态修复，河道治理，环境美化等等，那么这三类，是我们这个基本上从城市建设发展上边的一个梳理，当然了大家分类还有很多的专项，大家就不一一列举了，我们也有的，比如说就按着这种类型，然后分的工业园区改造，商办等等。第二点就是我们要正确看待老旧小区综合改造的民生属性。这一点，就是说我们为什么提把它分类，就综合整治类的，其实我们认为它是民生类的，那么我们的老旧小区应该是属于民生类的。这个因为老旧小区改造呢，我们大家认为他大部分还是民生工程，是补这个公共投入的欠账和老旧公共设施的维护，就是这个盘活闲置资产的运营收入，因为这块远远不能弥足老旧小区改造的投入。当然说了，现在我们因为行业中也有一些企业，比如说愿景，还有类似的，像上海的创意啊，大家也都在做一些老旧小区的这样的一些这种改造，但是从他们的这种改造的这种资金投入比例，我们也可以看到，基本上我们的财政投入还要至少要到80%以上，这样的一个状况。这就是说我们这个未来的话在这边，因为现在大家一直探讨，说是这个，因为我们的财政资金，其实还是比较紧张的啊，那么未来如何把这一块这个短板给补齐，当时也提到了这个三个一点的问题，企业出一点，老百姓出一点，但是大家从这个过程来看，我们还很难有一个在老旧小区改造上边，然后这个完全利用这种市场模式，然后来介入的一个方式。

　　然后第三点，就是合理应用政策性银行贷款的杠杆。近期我们也在跟国开行，还有农发行，包括建行，也在沟通，其实因为政策需要，一些银行，尤其是我们的一些政策银行，他们也积极在参与到城市更新这个当中来。那么从我们各地实践经验看，因为这个城市更新，确实他投资规模比较大，回收周期又比较长，特别是综合整治类的这种城市更新项目。所以各个部委也在看，我们也在看，包括这些调研什么的，他们也都在参与。未来我是觉得这一部分的话可能还是更多的需要这种政策性银行的一些支持。利用好这种政策性银行贷款的这种杠杆作用，加快各项工作的这个快速推进。

　　去年的两会提案我们也提到了，是不是可以把这种棚改的政策，延续到支持到老旧小区改造，这个充分发挥依托国家信用，服务国家战略资金，运用保本微利的政策性，开发金融的这种供血的作用。

　　以上是我们对城市更新的一点认识，跟大家一块分享，有不到之处，也希望大家多批评，另外，今天我们也根据这些这两年摸索的一些情况，也跟大家这个分享一点，我们对城市更新的一点建议，那么就针对于河北来说呢，我们河北省其实也是一个人口大省。历史文化也比较悠久，石家庄的也是我们京津冀地区的一个重要中心城市，目前我们也看到，河北省像石家庄，唐山，沧州保定等地方也都在提出一些这种实施城市更新行动的一些这种计划，大家都在往这方面去摸索，那么我们也针对这些情况的这些建议提了几点：

　　第一个，就是我们觉得城市更新还是要做好顶层设计，加强系统谋划，那么加强顶层规划设计，其实强化城市更新与人口发展规划，国土空间总体规划，控制性详细规划，城市设计，行业专项规划等充分衔接，那么有层次有步骤地落实城市发展总体目标和各项任务和要求，建立从规划到运营的全生命周期管理。因为这个是城市更新它存在的一个特殊性，我们想各级政府，其实在这里边还是发挥了很大的一个主导作用，但是我们的社会这个市场的一些主体，未来怎么参与，其实很多也要依靠政府的这种大的一些规划。

　　第二点，就是完事完善城市更新法规体系，那么需要从国家到地方这个覆盖土地规划建设，财税物权安全等全方位全要素的这个完整的法规政策和技术规范体系，应明确城市更新的定义内容，出台支持这个更新的法律，法规，技术规范和标准等，这个其实就是我们在这个，因为咱们今天咱们就不说政府这个层面怎么样，其实我们很多的参与到城市更新当中的这种企业，一直在问我们的一个问题，城市更新到底的内涵和外延是什么，然后我们现在在目前的这种情况之下，尤其我们就是不提大的层面，哪怕就是既有建筑改造的这一个层面，大家也提到的一点，我们现在所有的标准都是实用于这个新建改扩建。其实从国际惯例上来说，新建和既有建筑本身应该是两条线，所以这一点其实还是很影响企业去发展。

　　第三个，就是创新城市更新的这种金融模式。那么未来呢，其实确立城市，确立市场与政府在更新中的一个互补，这个就是他的一个互补互动的一个关系，那么将城市更新金融政策从房地产开发金融政策中分离出来，专项管理，这一点其实企业提的也比较多，因为现在还不光是城市更新这个层面，包括我们现在的一些写字楼，因为去年的疫情情况，这种办公商业其实受到的影响也比较大，当时就是说能不能有一些这种政策，不要等同于房地产的一些金融政策，如果等同了，其实对我们这个行业的发展还是有很大的这种制约的。我们还是要是引导鼓励保险金融机构能够进入到城市更新领域，争取这个国家开发银行的政策性金融支持，设立政府信用城市更新母基金及公募私募产业基金，引导和激发市场力量，将公募瑞慈试点扩大到城市有机更新和这个综合整治的范畴。

　　这应该是从这个行业的这种角度，这几年我们陆陆续续这种想法。那么所以说目前的这个应该是说还是处在我们城市更新的这种前期阶段，就是因为这个阶段更需要我们的业内人士，尤其是我们的社团组织发生，把这个行业的难点和痛点给反映出来，建言献策，共同推动行业发展，那么全联房地产商会呢，这个城市更新分会作为这个我们相对还是比较早成立的一个这样的一个社团。自成立以来，一直确实也是在城市更新的相关政策和标准建立方面的努力的也在做一些事情，包括去挖掘一些行业的一些这种优秀的典范的一些案例，进行一些这种项目的一些共建呀，推广啊，也是我们的一些先进模式和经验，促进产业生态发展。在此，我们也愿意和咱们这个河北省行业协会，还有有识之士，大家一块在城市更新领域共同努力保卫我们这个行业的发展，贡献一点力量。最后，预祝我们本次峰会圆满召开。谢谢大家!