2022年提前批专项债额度1.46万亿意味着什么？

21世纪经济报道此前独家报道，日前财政部已向省级财政部门下达了2022年提前批专项债额度。此外，提前批一般债额度也一并下达。（参见：独家｜ 2022年提前批专项债额度已下达，可下达的最大额度为2.19万亿）

财政部副部长许宏才12月16日的官方发布印证了这一消息。他12月16日在国新办表示，按照中央经济工作会议和国务院常务会议要求，经全国人大常委会授权和国务院同意，近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。

2018年12月十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

自此以来，国务院连续四年下达了提前批额度。今年专项债额度为3.65万亿，1.46万亿占到今年额度的40%，为历年最低，也远低于60%的上限。

那么如何看待这个远低于上限的额度？对明年财政政策的信号意义又是什么，是否意味着明年专项债额度会收缩？

三重因素

2022年提前批额度只有1.46万亿，占今年额度的40%，看起来较低。但需要考虑三个因素：

一是今年剩余的1800多亿专项债额度将结转到明年一季度发行。

二是从历年发行数据看，今年四季度发行的专项债规模最高，其中相当一部分将在明年一季度投入使用，形成实物工作量。 

数据显示，今年四季度新增专项债发行规模1.2万亿，假如其中30%的规模在明年一季度投入使用，那就是4000亿；今年下半年的发行规模为2.5万亿，如果20%的规模在明年一季度使用，则是5000亿。

三是2022年提前批额度需在明年一季度发行完毕。许宏才表示，考虑到明年一季度稳增长的压力较大，近期财政部已经提前下达了部分新增专项债券额度，要求各地明年一季度早发行、早使用。明年专项债券发行要把握好三个字：早、准、快。

如果明年一季度发行规模完成提前批额度的85%（1.25万亿），这一规模已超过受疫情冲击的2020年一季度。

考虑到上述三个因素后，明年一季度投入使用的专项债规模并不低。国家发展改革委新闻发言人孟玮12月16日在国家发改委新闻发布会上也表示，今年专项债券的较大比例是在下半年发行的，其中相当一部分将在明年一季度使用，可与明年发行使用的专项债券形成叠加效应，对扩大明年有效投资将提供有力支撑。

2022年专项债额度将稳中略升

市场有观点认为，提前批下达越早、下达额度占比越高，则来年财政政策积极的财政信号往往就越明显。按此分析，那么明年财政政策可能不会那么积极。

但从前述分析看，即便占比收缩，但明年一季度专项债发行使用规模是在增加的，所以明年财政政策积极的信号是非常明显的。虽然今年下半年一部分专项债会在明年使用，但监管部门仍要求明年一季度有相当数量的专项债券发行使用，这就是一个例证。

此前中央经济工作会议提出，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。“可持续”指向政府债务，因为当前地方政府债务率已逼近警戒线，这会制约专项债的扩张，财政系统的人士也对此表示“担忧”。

财政部原预算司一级巡视员王克冰在去年7月举办的一场研讨会上表示，随着地方政府债券尤其是专项债券发行规模的快速扩张，地方政府债务余额增长迅速，地方政府债务率很可能于年底进入国际通行的100%-120%警戒区间。

财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾去年12月在一个研讨会上表示，地方政府债券偿债压力越来越大，风险亦在累积。在2020年底，中国地方政府债券债务余额将达26万亿元，债务率接近警戒范围下限，如果按这规模发债，2021年或会进入警戒范围。他还表示，在宏观经济好转后，法定债务，特别是专项债务规模要逐步退坡，防止形成路径依赖和债务风险持续累积。

不过，从许宏才的发言看，他更偏乐观一些。许宏才表示，2020年末地方政府债务率，即债务余额除以综合财力是93.6%，总体来说不高。国际上一般的衡量标准在100%到120%之间，当然不同层级政府指标的控制水平也不太一样，并且与各个地方的财政支出结构也有关系，如果要科学衡量，还需做更精细的测算。总体来看，地方政府的债务率是不高的。

“中国经济长期向好的趋势不会改变，也就是说，无论是负债率，还是地方政府的债务率指标，由于经济长期向好的趋势不会改变，测算这个指标的分母是在不断增长的，这样也为我们防范风险和实施宏观调控创造了很好的条件。”许宏才表示。

而明年经济工作的关键词就是“稳”。

“‘稳’是今年中央经济工作会议最为突出的关键词。”中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任韩文秀12月11日在“2021—2022中国经济年会”表示，会议消息稿中出现了25个“稳”字，简而言之，明年经济工作要“稳字当头、稳中求进”。

韩文秀说，各地区各部门都要担负起稳定宏观经济的责任，这不仅是经济问题，更是政治问题。各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，慎重出台有收缩效应的政策，政策发力要适当靠前，努力实现明年经济平稳开局，向好发展。

在稳字当头的要求下，虽然地方债务率今年底将达到100%，但离120%还有一定距离，因此明年专项债仍需保持一定规模，预计略高于今年的3.65万亿，而赤字率预计和今年相当，至少不会低于3%。