城投开启新一轮兼并重组！

最初，城投是作为政府的融资平台存在的；但随着一系列改革后，大部分城投已剥离了政府融资的职能，转型为政府下辖的现代国有企业。经历了这样的变化后，城投从政府部门变得更像“公司”而非政府，资产规模、现金流质量对城投投融资工作的影响很大，金融机构也开始逐渐关注城投的企业属性，导致资产少、收入少、低评级、非主要平台的城投公司日益丧失融资职能，也让许多存量债务风险就此暴露，形成了恶性循环。

另一方面，在政府总体债务高的情况下，通过城投公司来市场化运作公益性项目是各个地方政府的“刚需”。在今年的一系列改革中，发改委也着重强调支持地方政府以城投公司、经营类事业单位作为市场化运作主体来实施基础设施与公共服务项目，并且出台了《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》（发改规划〔2020〕1278号）、《关于印发县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引的通知》（发改办财金规〔2020〕613号）文件，帮助行政层级不高、市场化融资能力较弱的区县级平台获得资金支持。

在这样的总体趋势下，各地城投均开始新一轮兼并重组工作，希望通过资产重组、合并联营来做大做强，实现市场化运作主体与市场化融资的目标。因此，陕西省发展和改革委员会、陕西省财政厅在10月19日印发了《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》（陕发改投资〔2020〕1441号），全面要求陕西各地市的城投进行新一轮整合兼并。

文件中要求：

摸清现有融资平台公司底数，分类推进整合升级，全面清理撤销“空壳类”平台。除西安市、西咸新区外，原则上市级平台不超过4家，国家级开发区平台不超过3家，省级开发区和县（区）级平台不超过2家。2019年一般公共预算收入少于2亿元的区县原则上只保留1家平台。积极推行“以市带县”模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。

有序推动市县政府性债务化解，加快融资平台公司市场化转型，进一步提升市场化投融资能力，将融资平台公司打造成为市县政府谋划实施建设项目的重要依托、支撑高质量发展的重要载体。原则上每个市（区）打造一个总资产500亿元级以上综合性国有资本运营集团，每个县（区）打造一个总资产50亿元级以上综合性国有资本运营公司（对陕南地区，市级平台资产规模为200亿级，县级平台资产规模为20亿级）。到2022年底，市县融资平台直接融资规模较目前至少翻一番；全省县级融资平台中，评级达AA级及以上的比例达到全国平均水平。

整合后的融资平台公司要健全现代企业制度，实行“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的专业化、实体化、多元化、市场化运营模式。市县要选强配齐平台公司主要负责人，按照市场化原则推行职业经理人制度，政府工作人员原则上不得兼任公司管理职务。平台要成立专业投融资团队，引入有丰富投融资经验的人员作为融资专员，投融资团队和融资专员薪酬与市场化融资规模及质量挂钩。由发展改革、财政、行业管理、金融监管等部门负责，常态化开展项目谋划、直接融资、企业管理等方面的培训。

市县要理清国有资产权属关系，可将年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等注入平台，条件成熟的可引入社会资本作为战略投资者，优化平台资产负债表。市县要全面清查已建成的非公益性资产，按照“应划尽划”的原则逐步划入平台。积极依托平台实施政府投资项目，市县本级政府投资预算资金可注入平台作为资本金，增加平台资产规模和现金流。通过处置政府投资项目，转让国企部分股权等方式，筹集资金用于增加平台注册资本或新建项目资本金，选择部分高速公路、地铁、水厂、污水处理厂、物流仓储等现金流比较充沛的项目，采取REITs、PPP、ABS等方式盘活，形成示范效应。

通过陕西的这份文件，我们不难发现，新一轮的城投兼并重组的力度极大，不仅要求城投全面“正规化”，还将城投的功能定位拔高到了“成为带动区域经济发展的重要力量”的高度。因此，在新一轮整合过后，一批新的大型国有企业、城投公司即将诞生；在做强主体的战略下，不仅地方政府的债务成本与债务压力能够得到有效化解，地方政府实施基础设施与公共服务建设、产业投资的效率也将得到有效提升。

对地方发展来说，做大做强平台公司可谓百利而无一害，地方政府应当具备足够的动力。但在陕西发改委的文件中，却要求市县政府要将推动融资平台公司转型作为“一把手”工程，抓紧制定本地区融资平台整合和市场化融资方案，并采取有力举措，确保取得工作实效，还将各地政府作为第一责任人。这又是为何呢？

虽然大家都知道城投兼并重组是件好事，但由于城投牵涉的历史遗留问题、存量债务、政府部门与人事关系实在太多，导致实施的工作难度、阻力非常之大；除非地方一把手亲自上阵，否则基本不能完成兼并重组的工作目标。

在过去许多年中，许多地方政府都成立过多个甚至十多个平台公司，有的用于融资，有的用于定向实施项目；但由于管理机制等原因，不同的平台公司往往由不同的部门、不同的主管领导负责，存在一定程度上的“山头林立”，想要撤并平台绝不是一件易事。

同时，不同的平台与存量国有资产间还涉及大量项目、工程的管理权、运营权，尤其是行政层级不高、经济实力较弱的地区，这些资产与岗位是本地区的“香饽饽”，人事关系极为复杂。若没有配合，许多资产划转手续也无法及时办理，既有员工的安置也很处理，进一步加剧了平台兼并的难度。

此外，这些公司涉及的存量债务也是个令人头疼的难题。由于中小平台没有评级，缺乏监督机制，其财务、管理上均存在不少问题，使得存量债务问题是个“黑洞”；且经常与地方企业间存在各种合作与交易，导致处理问题的难度进一步加大。

因此，虽然整体趋势上城投将大规模开展兼并重组工作，但实施速度并不会很快，而是会根据各个地方的实际情况有快有慢，同时与地方人事任命、调动有密切联系。

尽管城投转型是道阻且长的，但在政策性的支持下，城投公司在“十四五”期间大有可为。那么未来市场化改革、兼并重组后诞生的城投将如何运作？与过去有何变化呢？

未来的城投主要将在项目运作与融资两个方面进行改革：

由于过去城投仅具有融资职能，不具备项目管理等专业能力，因此项目运作非常单一，基本上仅承接政府委托的投融资业务。但随着城投整体改革的持续，城投开始从“单一融资”走向全面管理，实现“财权事权相统一”。

因此，未来城投将根据项目属性、地方情况、筹资工具、后续实施等多方面通盘考虑选择何种模式实施项目。未来城投将积极尝试政府投资、委托运营、地方专项债券、特许经营、合资经营、政府与社会资本合作等多种项目运作模式，并实现项目运作的整体现金流平衡；既坚持国有资本、地方城投的公益属性，又符合项目市场化运作的盈亏平衡要求。

在这个过程中，城投在地方政府实施项目的重要性中进一步加强，并且在城投大权在握的情况下，部分地区很可能出现主要领导调任城投集团的现象。

过去，有许多信用等级不高的城投以非标融资为主要融资途径，导致债务成本高、期限错配严重，极易引发一系列债务风险问题。在经历了金融业整体的改革过后，影子银行业务得到了一定的肃清，市场融资渠道已经重新畅通。因此，重新整合、形成规模效应并规范化运作的城投即将迎来融资正规化的改变；银行、债券、保险等持牌机构将成为城投未来主要的融资渠道。

对于整合后、逐渐提升资信的城投，开始具备了一定的处置存量债务的能力。随着城投资信、资产、现金流的加强，将能够逐渐降低融资成本、改善债务结构与期限，将城投债务的风险有效降低；政府与地方国有资本的投资潜力也将进一步得到释放。

经历了“去政府融资职能”后的城投一度引发争议，动摇了市场的“城投信仰”；但在市场化改革后，城投公司得到了新的使命，开始重新成为地方政府施政的“正规军”。因此，如今的城投兼并重组只是一个开始，后续积极财政、政府改革还将持续对城投产生诸多影响；在这个过程中，城投也必须不断应对困难与挑战，才能完成兼并重组、做大做强的目标。

在这样的背景下，我们对城投应当保持总体的乐观，以及适当的观望。未来1-2年，将是城投转型、走上现代企业运作、成为地方经济发展动能的关键时刻；在此期间，各地城投将有频繁的动作，也将有持续不断的新闻。